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proyectos para obra pública

by on April 23, 2013

Toño Gallardo | @papantonio

No es nueva la preocupación de que los proyectos para la obra pública no estén debidamente regulados, y aunque la misma Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con la misma —aquí cabe todo servicio, estudios de factibilidad, de costo-beneficio, de planeación, planificación, proyecto arquitectónico, urbano, de infraestructura, de supervisión, de coordinación de obra, por citar algunos— establece que hay estudios y proyectos que se deben elaborar antes del inicio de la obra y que obviamente deberían de estar terminados, para iniciarla, abundan los casos en donde no es así. Podríamos decir entonces que de entrada esos muchos casos violan el principio establecido en la ley.

La ley existe, sin embargo esto que parecería lo más lógico es lo que no se regula y entre muchas cosas por la deficiencia y cantidad de vacíos en la propia ley. Ya hablaremos en su momento del reglamento de ley, que tampoco contribuye en mucho, de manera específica en los proyectos, particularmente en los arquitectónicos.

La ley cuenta con 104 artículos, y el 48% aluden, de manera directa o indirecta, a servicios relacionados con la obra, en general, porque la palabra obra u obras, se repite 125 veces,  proyecto en general, 21 veces; proyecto ejecutivo 4, proyecto arquitectónico 6, proyecto urbano una sola vez, y  proyecto integral también una sola vez. La cantidad tal vez no signifique mucho, pero en estricto es muy claro después de la lectura, que no existe, ya no digamos una cultura del proyecto, o de la planeación, que solo se menciona 11 veces, no existe en la ley una claridad del significado y alcance del proyecto en general, y en particular del proyecto urbano y arquitectónico.  Cuando se refiere a proyecto ejecutivo, menciona débilmente algunos conceptos de ingenierías.

Tengo la impresión de que quien redacta las leyes carece de comunicación con los especialistas en la ejecución de proyectos, de cualquier tipo, y lo afirmo porque además para “cumplir” con los preceptos de la ley considera en la integración de conceptos, precios y presupuestos, como si toda propuesta consistiera en la ejecución de una obra, desde el limitadísimo criterio de material, equipo, herramienta y mano de obra, sin dejar los costos indirectos y utilidad.

¿Comprenderá el redactor la diferencia en el concepto “mano de obra”, que corresponde a la labor artesanal, de oficios, o de personal técnicamente capacitado y en ocasiones necesariamente certificado, con la de un dibujante especializado en un programa de diseño asistido por computadora, un analista de costos, un profesional calificado en la especificación de materiales y procedimientos de construcción, un analista estructural, de instalaciones, o de un proyectista, ninguno de ellos equiparable al obrero de la construcción, y no menciono aquí a los profesionales que elaboran el programa de necesidades para conceptualizar diversas forma de resolver un proyecto?

Si bien la ley plantea que toda obra y servicio deberán ser licitados, con diferentes modalidades, abierta o restringida, salvo excepciones puntuales para asignaciones directas, se restringen prácticamente a análisis de propuestas económicamente solventes, dejando tal ambigüedad, que generalmente se otorga el contrato a la oferta más baja, no se establecen los lineamientos para los concursos de diseño, arquitectura, diseño urbano, que tienen la principal ventaja de que, independientemente de los valores que muchos considerarán subjetivos, formales o estéticos, se puede analizar y evaluar perfectamente si cumplen con los objetivos de funcionalidad, superficie, necesidades de materiales y procedimientos de construcción, de sostenibilidad, así como de mantenimiento, calidades y tiempos de ejecución y eventualmente de vida útil, y claro está de habitabilidad.

La oferta más baja, aparentemente más solvente, no garantiza un planteamiento integral, sobre todo, porque la misma ley no establece dichos criterios.

Lo delicado, y por tanto grave, de la falta de claridad de lo que es y que contiene un proyecto arquitectónico, por citar éste, es que el redactor y los operadores de la ley en todas las dependencias, consideran que un proyecto es un conjunto de dibujos en planos con algunos documentos para construcción, en el mejor de los casos, que si bien efectivamente en muchos de ellos se han reducido a eso, es porque no al no ser considerados, no son debidamente remunerados.

Un proyecto ejecutivo, sin precisar los alcances, es aquel con el que idealmente se podría ejecutar una obra, pero antes es aquél con el que se puede planear una obra, en términos de costo, de tiempo, y de calidades, todo como un proceso.

Un objeto que va a ser fabricado industrialmente requiere planos y procedimientos muy  detallados, incluso de modelos de prueba, por ello el objeto es diseñado.

No es el caso de la arquitectura, que resuelve necesidades específicas, y pese a que puede haber modelos repetibles por ejemplo en vivienda, por citar un género, éstos sólo se deberían aplicar en un sitio en particular, determinado por la complejidad que implica el clima, el contexto socioeconómico y físico, las condiciones del terreno, la factibilidad de servicios y el suministro de materiales, entre otros. Esto que parece claro para la mayoría y muchos de ellos arquitectos, no lo es tanto.

¿Cómo plantear un modelo de regulación para concursar proyectos de arquitectura y de urbanismo?

Aparentemente existe un gran apoyo a la simple propuesta de que todo proyecto arquitectónico debe de ser por concurso, sin embargo, ante la complejidad de cualquier proyecto, los costos, y los tiempos que se pueden y deben destinar a los proyectos para que sean madurados, deben existir formas y procedimientos específicos de concurso, desde los abiertos públicos, hasta los de invitación restringida, habiendo concursos de ideas, o de anteproyectos, en una, dos o más fases, y eventualmente criterios para asignaciones directas.

La gran mayoría apoya el planteamiento de los concursos de arquitectura por ser este el método más democrático, en donde el promotor recibe diferentes propuestas y es posible evaluar contrastadamente las mismas, siempre que lo haga a través de un asesor profesional, un jurado multidisciplinario y no sobra decir, independiente, profesional y ético, a lo cual se agregaría, capacitado y experimentando en el tema del proyecto. Para eso existen en otros países los colegios de jurados, y en algunos hasta la figura del jurado representante de los concursantes. El proceso por sí mismo tiene un costo, que debe ser considerado como parte de la inversión inicial.

Es por esto entre otras cosas que tanto autoridades del sector público, como promotores privados consideran que un concurso es un gasto y no necesariamente es una garantía en el proceso ni el resultado. Sin embargo debe ser considerado una inversión.

Aquí aparece el primer reto, soportar la propuesta destacando ventajas sobre posibles desventajas, incluso combatiendo las malas experiencias de los últimos tiempos que, sin duda,  han sido por problemas no identificados desde la concepción original del concurso, bases deficientes, fallas en el proceso y en los resultados, hasta omisiones de miembros del jurado que no conocen con claridad los objetivos y las bases del concurso, incluso aquellos que no se han ejecutado, sin haber otorgado premios y en no pocos casos sin indemnizar a los ganadores.

En el Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México, pese a todas las críticas, se han elaborado en el pasado varios manuales de recomendaciones para concursos de arquitectura, el último en 1986, lo cual ha sido poco difundido y poco utilizado, recomendaciones que siguen los lineamientos de la UNESCO y de la Unión Internacional de Arquitectos. Si bien requiere actualización es pauta para un buen reinicio.

Por lo que toca la LOPSRM,  pese a que hay gente que considera que no es necesario hacer una nueva ley de estudios y proyectos, lo que si es conveniente es definir el marco regulatorio para estudios y proyectos específicos (dirían algunos los servicios relacionados con la obra pública) ya sea con un reglamento particular, o bien adecuando el vigente, y desde la ley remitiendo a dicho reglamento.

Existen muchos ejemplos recientes en donde las autoridades recurrieron al concurso de arquitectura, adecuando las necesidades del proyecto y de la dependencia que estaría cargo de su contratación, por ejemplo la Biblioteca Vasconcelos, la Nueva Sede del Senado de la República, la Terminal 2 del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, el Monumento (Arco) Bicentenario de la Independencia y Centenario de la Revolución Mexicana, el Pabellón de México en Shanghai, asignando un proyecto ganador y contratando, en varios casos con la aplicación del arancel de servicios profesionales del Colegio de Arquitectos. No se otorgó a la propuesta de honorarios profesionales más baja. Otro caso es el del Concurso del Archivo General de la Nación, para una parte del edificio únicamente, ya que otra fue asignada a una firma colombiana argumentando que contaban con experiencia que en este país no existe. Al final no se contrató, no se realizó el proyecto, ni tampoco se indemnizo a los ganadores. Otro lamentable caso fue el otro concurso para el Bicentenario, en el Distrito Federal: la Plaza de Tlaxcoaque, concurso cuestionado, así como proyecto y construcción fallidos por problemas de organización y previsión; los ganadores igualmente quedaron como se dice coloquialmente “colgados de la brocha”.

Por otro lado la realidad que impera en las licitaciones de servicios para servicios profesionales por los montos estimados, ha hecho crecer la insana práctica de los concursos por invitación restringida a cuando menos tres participantes. Ya ni siquiera es secreto a voces, todos saben que dos son comparsa del ganador pre-designado. ¿Alguien puede pensar que los mismos convocantes y sus órganos de control interno no están conscientes de esto?

Organizaciones gremiales y profesionales y pequeños grupos con incipiente organización y poca representatividad, son incapaces no solamente de combatir esta situación, también han sido incapaces de hacer propuestas efectivas que requieren de la concurrencia de profesionales de otras ramas, empezando por la legal y la administración pública.

También hay que reconocer que a muchos sectores de gobierno parecería no convenir contar con un marco regulatorio, si no institucionalmente, a muchos funcionarios no les parece lo más adecuado.

Querer llamar la atención sin una estrategia de comunicación, ya sea en esporádicos foros, en donde asisten pocos y no existe un adecuado eco o capacidad de respuesta, ni de escucha, eventuales intervenciones en medios, en donde el planteamiento no es nota, hasta la falta de conocimiento y oficio político para cabildear o sensibilizar ahí en donde se puede iniciar una cruzada, como en comisiones legislativas y partidos políticos, hacen la tarea aún más difícil.

Hoy la situación debe de permitir que esto cambie, y no solamente se trata de combate a la corrupción y  la impunidad, sino de producir las obras públicas que requiere el país, con proyectos ejecutivos profesionales.

Hay propuestas, como hacer un estudio comparado de marcos regulatorios en otros países que aparentan haber tenido buenos resultados. Pero hace falta reconocer que si parece que han tenido éxito, es difícil aplicarlo en nuestro país, porque la legislación en sí misma no es ni parecida.

Hay países en donde la misma regulación de la profesión es nula o muy limitada, otros en que es obligatoria, y unos más en donde ya no existe tal regulación. En donde también la colegiación o la matriculación tampoco es obligatoria o si la hay está alejada, si no es que divorciada de los organismos profesionales. En Estados Unidos es requisito para el ejercicio el registro previo examen profesional, pero es voluntario pertenecer a una asociación profesional; el registro en el Reino Unido es obligatorio, pero no todos lo obtienen, en España ambas son obligatorias, título y colegiación; en Colombia, está separado, pero existe un organismo que controla el ejercicio de la titulación; en Chile está más regulado e interrelacionado; en Argentina en algunas provincias existe en otras no hay nada; en Uruguay también es muy débil la ley.

Sin embargo en muchos países los procedimientos de los concursos de arquitectura, que son para cierto tipo de proyectos, cuentan con normas efectivas. Chile es un caso en donde cuentan con Colegio de Jurados, con perfiles claros, no cualquiera puede ser jurado en cualquier concurso. En Colombia han avanzado mucho.

Organizar concursos es un trabajo que requiere experiencia y conocimiento, y que no debe de ser una labor honorífica: implica costos, es un servicio profesional multi e interdiscplinario.

Ante estas circunstancias de cualquier forma existe gente que se ha manifestado y que propone que existen condiciones para iniciar esta que yo llamo cruzada, para contar con un marco que regule los proyectos para la obra pública, que más que ser una llamada de atención, o un grupo que pretende “hacer ruido”, aunque a veces eso se necesita, está integrando un proyecto que en breve contará con la fundamentación requerida y sin duda con el apoyo creciente del mismo gremio, aunque a algunos o a muchos no les convenga, así como de otros profesionales y personas preocupadas y comprometidas con la solución del problema.

El problema ya se ha identificado, éste es el mayor avance. Los estudios y proyectos para la construcción de la obra pública no cuentan con un marco regulatorio adecuado. 

Toño Gallardo, es Arquitecto-UNAM, Maestro en Educación, y ha trabajado en distintas administraciones de organismos gremiales de tiempo completo, locales, nacionales e internacionales desde hace más de 30 años.

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